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是预测，还是控制城市人口？

发布于 2014-4-11 15:19:31 阅读次数：

按照现有资源给定人口数量，我们不妨称之为“控制人口”；而事先预测一个可能的人口数量，然后在此基础上配置公共资源，我们将其称之为“预测”。需要指出的是，既然是预测，那么就要时不时参照现实的数据进行校正——既要校正人口数据，同时还要校正与此相关的基础设施和公共服务投入。如果只是给定一个数据进行资源投入，而不管实际发生的人口数量变动，这还是一种以“预测”为名的“控制”。

大城市，尤其是特大城市的人口是不是太多了？这是一个经常被公众所提及的话题。因为人口增加而带来的交通拥堵、空气污染和房价昂贵等“城市病”，更是被公众广为诟病。也正是因此，在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中，更是以罕见的“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”作为特大城市的发展基调。

事实上，特大城市的人口规模一直在控制。以上海为例，根据《2013年上海市国民经济和社会发展统计公报》提供的数据，截至2013年年底，全市常住人口总数为2415.15万人，其中户籍常住人口1425.14万人，非户籍人口为990.01万人。尽管常住人口已经达到了2415.15万人，但是户籍人口却一直被控制在1400万左右。一个可供佐证的数据是，1980年和1990年两次人口普查时的数据分别为1185.97万和1334.19万。尽管30多年过去，常住人口数翻了一番还多，但是户籍人口的增长数却不大，2013年只比1980年增加了240万。而从1992到2012年，上海的户籍人口一直保持着负增长。

事实上，这种控制户籍人口的方法不仅在上海发生，几乎存在于中国任何一个特大型城市。于是我们就会看到这样一个有意思的现象，北京、上海、广州等特大城市的常住人口中，户籍人口和非户籍人口数量大致相当，而在深圳和东莞等城市甚至存在着倒挂现象———即非户籍人口大幅度超过户籍人口：2012年，深圳市常住人口为1054.74万人，其中户籍人口287.62万人，占常住人口比重27.3%；非户籍人口767.13万人，占比72.7%。

控制住了户籍人口又能怎样？随着城市化进程的加快，还是有越来越多的人口从农村涌入城市，从中小城镇走向特大城市。更为重要的是，严格控制非户籍人口，实际上还导致户籍人口和非户籍人口之间的对立情绪。

众所周知，户籍在当下中国并非只是一个人口统计工具，而是居民享受基本公共服务的依据，教育、医疗、社会保障等各个方面都和户籍紧密相关。近年来尽管人口自由流动已经不被禁止，但是如果一个人没有当地的户口，在获得公共服务方面还是会受到歧视，比如说子女无法就近入学。为什么近年来会出现“异地高考”的呼声？很重要的一个原因就是有越来越多的人离开自己的户籍地到外地就学，而目前的公共服务体制却将这部分人拒之门外。

更为重要的是，目前严格控制城市户籍人口的做法会导致目前的城市病越来越严重。如前所述，地方基本公共服务的规模是由当地户籍人口的规模所决定，以医疗为例，尽管那些非户籍人口无法享受和本地居民一样的公共服务，但这并不意味着这部分人一旦生病就不能在本地治疗。相反，在绝大多数情况下的看病求医都是在工作地进行的，这意味着他们必须和户籍人口争夺资源。

还是以上海为例，数据显示2013年全年常住人口出生19.62万人，其中户籍常住人口出生10.52万，非户籍人口出生9.1万。我们假设这些新生婴儿都是在上海出生，那么上海就需要提供相关的床位数———不仅仅考虑到户籍人口，同时还要照顾到非户籍人口。但是在目前的公共服务机制下，医院的床位是以户籍人口为依据进行配置的，而需求则是面对常住人口。

在供给和需求不匹配的情况下，这两个群体之间自然会有龃龉发生：户籍人口指责非户籍人口挤占公共资源，而非户籍人口则说我的税都交在这里，而且都是自己交钱，凭什么歧视我？相反，如果床位数是以常住人口的规模进行配给，那么还会出现目前拥挤的看病难问题吗？显然，这个道理不仅仅适用于医院，同时还适用于一切公共服务领域。

上个世纪末，上海曾经做过城市发展规划，在这份名为《上海市城市总体规划(1999-2020)》的文件中，预计到2020年上海的常住人口为2000万。现在来看，这个规划也是失败了——因为上海常住人口在2005年左右就已经突破2000万。如果只是数字预测错误也不要紧，因为谁都想不到在这几年上海人口会有如此快速增长，糟糕的是该规划强调“按照2020年总人口为2000万左右的规模，考虑城市空间发展和重大基础设施建设”。为什么现在很多城市有着各种各样的城市病？很重要的一点就是目前政府所提供的基础设施和常住人口之间存在着巨大不匹配，由此导致了各种各样的城市病。